黑龙江省人民检察院
肇东市人民检察院论基层检察院内设机构改革
时间：2017-10-30
来源：肇东市人民检察院
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检察机关内设机构改革，是司法体制改革的重要组成部分，要落实完善司法责任，就要改变行政管理模式的内设机构设置，探索符合司法运行规律的办案体系。今年，我省已开展基层法院、检察院内设机构改革试点工作，整合基层司法资源，进一步落实司法责任制，提高办案质效…。下面就基层检察机关内设机构的设置作如下探讨。
一、基层检察院内设机构的现状分析。
一是内设机构中各业务部门划分标准不一。基层检察院的内设机构中有的部门按刑事诉讼程序划分；有的按监督职责划分；有的按案件性质划分。有的职能由多个部门行使，如侦查监督权，是检察机关对公安机关侦查活动的监督。虽然侦查监督职责归口于侦查监督部门，但公诉部门、刑事执行部门、控告申诉门对侦查机关违法取证行为同时具有调查核实权，这种多头监督行为容易引发推诿扯皮，要么没有人管，要么争着管；也有的部门行使多个职能，如刑事执行检察部门，既有侦查权，也有批捕权、起诉权，还有对刑事执行活动的监督权等 ，显然职能分工不够科学合理。
二是各内设部门协调配合不够。目前的结构设置体现的是分工负责，而非互相配合、互相制约，如刑事案件的批捕权和公诉权分别由不同部门行使，就一个案件，审查批捕的证据和公诉证据并无本质的差异，批捕阶段收集的证据在公诉也在采用。有的地方制定捕诉衔接机制，就是加强侦查监督部门和公诉部门的协调配合。逮捕案件的犯罪情节恶劣，危害后果严重，犯罪嫌疑人具有较强的人身危险性，不逮捕可能诱发严重社会危害后果的刑事案件，如果侦查监督和公诉不加强配合，对重大、疑难 、复杂、敏感的案件，证据收集、认定、采信标准不一，就可能出现捕后不诉、撤案，影响司法公信力。
三是各内设部门监督制约力度不够。出于案件质量和办案效果的虑，侦查监督、公诉、刑事执行检察、刑事申诉检察、案件管理部门对侦查部门的侦查对象、行为、措施及活动虽有制约， 但更多的是配合，使职务犯罪案件诉得出，判得了。即使是刑事案件，捕和不捕案件的处理也是不同的，对逮捕的刑事案件，公诉和侦查监督部门要密切配合，加强协调，尤其捕后引导侦查机关收集证据，最终定罪量刑。不捕的刑事案件，由于不捕的原因通常就是证据不足、无逮捕必要或不构成犯罪，这几种情形在公诉阶段，分别对应存疑不诉、相对不诉或绝对不诉。实际捕后不诉就是公诉对侦查监督部门的制约，这种制约是建立在案件质量基础上的，制约保证检察权内部运行公平、公正，内设部门既各负其责，各司其职，又协调配合，有所制约，共同保障案件质量，只注重案件事实真相，追求实体合法，不顾及程序公正和办案纪律，这样的司法瑕疵案件，得不到群众认同和满意。
二、基层检察院内设机构设置应遵循的原则
基层检察院内设机构的设置应根据检察机关所拥有的不同职能划分，同时完善内部管理体制。在划分标准上，遵循业务部门与非业务部门分设的原则。在划分业务部门时，应以职能划分为主要标准；在各业务部门内部，则可以根据案件特殊性设立不同处室。同时明确各内设机构的职责，理顺内设机构间的关系，以适应检察官办案责任终身制的司法改革，调动检察官工作积极性，内设机构名称要科学、规范，体现司法办案属性。同时遵循如下原则：
（一）精简务实效能原则。
减少重复冗余机构，同样功能或作用的部门合并同类项，尽量做到职责不交叉、重复 。一是要分清被精简机构的职权职责，避免各部门之间业务上的同质性，职能上的同构性，内容上的同一性。二是要按照实际要求建构各内设部门新的职权职责。精简后的机构要承担原内设部门的职能，相同的合并了，相异的依然要保留，机构的精简不意味职责的减少，而是强化履职的功效。三是明确精简的目的在于提高工作绩效。内设部门减少不同于人员调整，目的在于是消除九龙治水，使职责更加明晰，要有乘数效应，起到事半功倍的效果。
（二）权责统一原则。
内设部门在赋予权限的同时，也要承担相应的责任，以保证权力依法运行。一是要科学合理设定部门的权限职责，权责划分要符合司法运行规律，要制定权力清单，法无授权不可为，法定职责必须为，使每项检察职能运行法治化、精准化；二要做到权责对应，既不能权力很大，责任很小，也不能权力很小，责任很大，每项权限都有责任，数量基本对等，权责保持统一；三是内设部门的职权职责都必须履行，只要有明确规定，不履权是失职，不担责是渎职。
（三）分权制约原则。
加强内部监督是确保检察权依法正确行使、防止检察权滥用的有效措施，而分权制约原则是检察机关内部监督制约的体现。一要保证内设部门职权相互制约。绝对的权力导致绝对的腐败，互相制约、互相监督、合理控权，才能正确行使人民赋予的检察权，履行宪法和法律赋予的法律监督职权。二要保证内设部门的检察人员相互制约。内设部门合并，不代表制约职能的消失，只是实现信息、数据、资源的共享，同一个案件，审查起诉的承办人与审查逮捕的承办人要分开，保障检察权内部运行的客观公正。三是考核指标和评价标准要科学合理。内设部门的相互制约决定考核指标存在矛盾，系统评价标准是统一的，制定科学的评价标准和考核指标，有利客观全面反映内设部门工作 。
（四）接受监督原则 。
检察机关既要强化内部监督制约，又要积极主动接受外部监督，以保证检察权客观公正行使，一是建立专门的对外联络部门，规范处理监督意见。保证检察机关收到监督线索能及时启动督查程序，并对处理结果及时反馈相关部门和人员，提升工作实效。二是着力构建开放、动态、透明、便民的阳光检务机制，保障人民群众参与司法。对案件事实、适用法律方面存在较大争议或有较大社会影响的案件，实行主动或依申请公开审查、公开听证、公开答复。三是完善和落实案件程序性信息查询、重要案件信息发布以及生效法律文书统一上网和公开查询制度，公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，充分保障群众知情权、参与权、表达权、监督权 。
三、基层检察院内设机构的改革方案设想
基层检察院内设机构的合并要符合司法运行客观规律。除涉及转隶的反贪、反渎、职务犯罪预防部门外，从现行的内设部门承担的职能看，基层检察院内设部门宜为刑事检察诉讼监督局(公诉、侦查监督、刑事执行检察)；民事行政检察局、内部监督局(控告申诉、案件管理、检委会、人民监督员)；政治监察部、检务保障部。这里仅就设立刑事检察诉讼监督局、民事行政检察局、内部监督局做具体阐述：
(一)刑事检察诉讼监督局。包括公诉和侦查监督、刑事执行检察部门，承担审查起诉、审查逮捕职责，立案监督、侦查监督、审判监督、刑事执行监督，实现对刑事案件全程监督，控告申诉检察承担的对外的部分侦查监督和审判监督职责。刑事诉讼监督职能比较完整和系统。首先，职责配置更加科学。刑事执行检察对公安机关的侦查监督与审查批捕和公诉部门的侦查监督性质相同，实现侦查监督职能的方式一样，效果和目的一致，由刑事执行检察部门人员承担批捕、起诉职能，可一体化进行。控告申诉承担的对侦查活动违法行为的调查也需要审查批捕、公诉或刑事执行检察部门的配合，而批捕、公诉部门发现侦查活动违法或有非法取证线索的，完全可以自行调查，将对侦查活动违法初查权交予刑事检察部门更符合实际；与未生效的刑事判决、裁定比，对生效的刑事判决、裁定提出抗诉的难度显然更大，所以，审判监督职能回归公诉是正常的。其次，有利形成监督合力。诉讼监督是检察机关法律监督职能的重要体现，刑事诉讼监督包括对立案、侦查、审判、刑事执行的全程监督，我们说监督不力，一方面是法律规定太原则，监督手段或方式有限，另一方面由于公诉、批捕、刑事执行检察都可行使侦查监督权，但监督的依据、方式、措施或力度不相一致，监督效果也有差异，从而影响检察机关整体法律监督职能的发挥，如果将三个内设部门合并，形成监督拳头，力度和效果比分散监督好得多。再次，有利提高监督效力。强制医疗执行的监督、指定居所监视居住的监督，羁押必要性审查这些检察督既是刑事执行检察职责，也与审查起诉或批捕部门相关，三部门联合，共同行使监督职能，就会形成合力，提高监督效能。
(二)民事行政诉讼检察局。民事、行政诉讼检察监督可以分为民事诉讼检察监督、行政诉讼检察监督和司法监督。首先，监督领域扩大，以前的民事行政诉讼监督，局限于法院审判活动，现在扩大到民事调解和民事执行领域，将来还会延伸至部分行政领域，监督对象不但有法院，还包括部分行政执法主体。 其次，监督职能增加。党的十八届四中全会决定完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。这种监督制度是全新的监督领域，需要探索试点，完善相关立法。一是建立检察机关发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度和行政机关纠正违法行为的反馈机制。二是为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济途径。再次，监督力度加强。近年来，检察机关开展的民事行政诉讼检察监督活动，维护了司法公正，得到人民群众和学界的肯定，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法增强检察机关的监督手段、方式、措施，让民众在每一起案件中感受到司法的公平正义的目标要求的同时又对检察监督提出新的期望，检察机关要回应民众对司法公正的期待，就必须提高民事行政诉讼监督的质量和效果，使法律得到正确实施。
(三)内部监督局。加强内部监督是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、保证检察事业科学发展的必然要求。加强法律监督是检察机关的立身之本，加强内部监督是检察机关的发展之基。设立内部监督局，体现监督者更要接受监督的权力观。首先，是回应社会关切的需要。正人必先正己，监督别人首先得监督好自己，检察机关可考虑设立内部监督局，增强司法公信力。其次，是整合内部监督资源的需要。检察机关的控告申诉部门、案件管理部门、研究室、办公室、纪检监察部门承担着内部监督制约职能，但各司其职的监督使得信息、数据、资源不能有效共享和对接，部门制约职能碎片化，加上层层审批的行政管理模式，弱化监督机制功能。 再次，是优化检察职能的需要。案件管理部门和控告申诉部门本质都有反向检视的纠错功能，只不过案件管理部门纠错是进行式，而控告申诉纠错是完成式，同时两个部门都是检察机关对外接待窗口和平台，承担着通过检察服务大厅和门户网站等互联网平台实现检务公开的职责，部门的合并，可进一步优化职能。
内设机构改革是检察机关改革过程中的核心工作之一，基层检察院应结合自身实际情况和中央关于内设机构的改革政策，深入推进内设机构设
一、基层检察院内设机构的现状分析。
一是内设机构中各业务部门划分标准不一。基层检察院的内设机构中有的部门按刑事诉讼程序划分；有的按监督职责划分；有的按案件性质划分。有的职能由多个部门行使，如侦查监督权，是检察机关对公安机关侦查活动的监督。虽然侦查监督职责归口于侦查监督部门，但公诉部门、刑事执行部门、控告申诉门对侦查机关违法取证行为同时具有调查核实权，这种多头监督行为容易引发推诿扯皮，要么没有人管，要么争着管；也有的部门行使多个职能，如刑事执行检察部门，既有侦查权，也有批捕权、起诉权，还有对刑事执行活动的监督权等 ，显然职能分工不够科学合理。
二是各内设部门协调配合不够。目前的结构设置体现的是分工负责，而非互相配合、互相制约，如刑事案件的批捕权和公诉权分别由不同部门行使，就一个案件，审查批捕的证据和公诉证据并无本质的差异，批捕阶段收集的证据在公诉也在采用。有的地方制定捕诉衔接机制，就是加强侦查监督部门和公诉部门的协调配合。逮捕案件的犯罪情节恶劣，危害后果严重，犯罪嫌疑人具有较强的人身危险性，不逮捕可能诱发严重社会危害后果的刑事案件，如果侦查监督和公诉不加强配合，对重大、疑难 、复杂、敏感的案件，证据收集、认定、采信标准不一，就可能出现捕后不诉、撤案，影响司法公信力。
三是各内设部门监督制约力度不够。出于案件质量和办案效果的虑，侦查监督、公诉、刑事执行检察、刑事申诉检察、案件管理部门对侦查部门的侦查对象、行为、措施及活动虽有制约， 但更多的是配合，使职务犯罪案件诉得出，判得了。即使是刑事案件，捕和不捕案件的处理也是不同的，对逮捕的刑事案件，公诉和侦查监督部门要密切配合，加强协调，尤其捕后引导侦查机关收集证据，最终定罪量刑。不捕的刑事案件，由于不捕的原因通常就是证据不足、无逮捕必要或不构成犯罪，这几种情形在公诉阶段，分别对应存疑不诉、相对不诉或绝对不诉。实际捕后不诉就是公诉对侦查监督部门的制约，这种制约是建立在案件质量基础上的，制约保证检察权内部运行公平、公正，内设部门既各负其责，各司其职，又协调配合，有所制约，共同保障案件质量，只注重案件事实真相，追求实体合法，不顾及程序公正和办案纪律，这样的司法瑕疵案件，得不到群众认同和满意。
二、基层检察院内设机构设置应遵循的原则
基层检察院内设机构的设置应根据检察机关所拥有的不同职能划分，同时完善内部管理体制。在划分标准上，遵循业务部门与非业务部门分设的原则。在划分业务部门时，应以职能划分为主要标准；在各业务部门内部，则可以根据案件特殊性设立不同处室。同时明确各内设机构的职责，理顺内设机构间的关系，以适应检察官办案责任终身制的司法改革，调动检察官工作积极性，内设机构名称要科学、规范，体现司法办案属性。同时遵循如下原则：
（一）精简务实效能原则。
减少重复冗余机构，同样功能或作用的部门合并同类项，尽量做到职责不交叉、重复 。一是要分清被精简机构的职权职责，避免各部门之间业务上的同质性，职能上的同构性，内容上的同一性。二是要按照实际要求建构各内设部门新的职权职责。精简后的机构要承担原内设部门的职能，相同的合并了，相异的依然要保留，机构的精简不意味职责的减少，而是强化履职的功效。三是明确精简的目的在于提高工作绩效。内设部门减少不同于人员调整，目的在于是消除九龙治水，使职责更加明晰，要有乘数效应，起到事半功倍的效果。
（二）权责统一原则。
内设部门在赋予权限的同时，也要承担相应的责任，以保证权力依法运行。一是要科学合理设定部门的权限职责，权责划分要符合司法运行规律，要制定权力清单，法无授权不可为，法定职责必须为，使每项检察职能运行法治化、精准化；二要做到权责对应，既不能权力很大，责任很小，也不能权力很小，责任很大，每项权限都有责任，数量基本对等，权责保持统一；三是内设部门的职权职责都必须履行，只要有明确规定，不履权是失职，不担责是渎职。
（三）分权制约原则。
加强内部监督是确保检察权依法正确行使、防止检察权滥用的有效措施，而分权制约原则是检察机关内部监督制约的体现。一要保证内设部门职权相互制约。绝对的权力导致绝对的腐败，互相制约、互相监督、合理控权，才能正确行使人民赋予的检察权，履行宪法和法律赋予的法律监督职权。二要保证内设部门的检察人员相互制约。内设部门合并，不代表制约职能的消失，只是实现信息、数据、资源的共享，同一个案件，审查起诉的承办人与审查逮捕的承办人要分开，保障检察权内部运行的客观公正。三是考核指标和评价标准要科学合理。内设部门的相互制约决定考核指标存在矛盾，系统评价标准是统一的，制定科学的评价标准和考核指标，有利客观全面反映内设部门工作 。
（四）接受监督原则 。
检察机关既要强化内部监督制约，又要积极主动接受外部监督，以保证检察权客观公正行使，一是建立专门的对外联络部门，规范处理监督意见。保证检察机关收到监督线索能及时启动督查程序，并对处理结果及时反馈相关部门和人员，提升工作实效。二是着力构建开放、动态、透明、便民的阳光检务机制，保障人民群众参与司法。对案件事实、适用法律方面存在较大争议或有较大社会影响的案件，实行主动或依申请公开审查、公开听证、公开答复。三是完善和落实案件程序性信息查询、重要案件信息发布以及生效法律文书统一上网和公开查询制度，公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，充分保障群众知情权、参与权、表达权、监督权 。
三、基层检察院内设机构的改革方案设想
基层检察院内设机构的合并要符合司法运行客观规律。除涉及转隶的反贪、反渎、职务犯罪预防部门外，从现行的内设部门承担的职能看，基层检察院内设部门宜为刑事检察诉讼监督局(公诉、侦查监督、刑事执行检察)；民事行政检察局、内部监督局(控告申诉、案件管理、检委会、人民监督员)；政治监察部、检务保障部。这里仅就设立刑事检察诉讼监督局、民事行政检察局、内部监督局做具体阐述：
(一)刑事检察诉讼监督局。包括公诉和侦查监督、刑事执行检察部门，承担审查起诉、审查逮捕职责，立案监督、侦查监督、审判监督、刑事执行监督，实现对刑事案件全程监督，控告申诉检察承担的对外的部分侦查监督和审判监督职责。刑事诉讼监督职能比较完整和系统。首先，职责配置更加科学。刑事执行检察对公安机关的侦查监督与审查批捕和公诉部门的侦查监督性质相同，实现侦查监督职能的方式一样，效果和目的一致，由刑事执行检察部门人员承担批捕、起诉职能，可一体化进行。控告申诉承担的对侦查活动违法行为的调查也需要审查批捕、公诉或刑事执行检察部门的配合，而批捕、公诉部门发现侦查活动违法或有非法取证线索的，完全可以自行调查，将对侦查活动违法初查权交予刑事检察部门更符合实际；与未生效的刑事判决、裁定比，对生效的刑事判决、裁定提出抗诉的难度显然更大，所以，审判监督职能回归公诉是正常的。其次，有利形成监督合力。诉讼监督是检察机关法律监督职能的重要体现，刑事诉讼监督包括对立案、侦查、审判、刑事执行的全程监督，我们说监督不力，一方面是法律规定太原则，监督手段或方式有限，另一方面由于公诉、批捕、刑事执行检察都可行使侦查监督权，但监督的依据、方式、措施或力度不相一致，监督效果也有差异，从而影响检察机关整体法律监督职能的发挥，如果将三个内设部门合并，形成监督拳头，力度和效果比分散监督好得多。再次，有利提高监督效力。强制医疗执行的监督、指定居所监视居住的监督，羁押必要性审查这些检察督既是刑事执行检察职责，也与审查起诉或批捕部门相关，三部门联合，共同行使监督职能，就会形成合力，提高监督效能。
(二)民事行政诉讼检察局。民事、行政诉讼检察监督可以分为民事诉讼检察监督、行政诉讼检察监督和司法监督。首先，监督领域扩大，以前的民事行政诉讼监督，局限于法院审判活动，现在扩大到民事调解和民事执行领域，将来还会延伸至部分行政领域，监督对象不但有法院，还包括部分行政执法主体。 其次，监督职能增加。党的十八届四中全会决定完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。这种监督制度是全新的监督领域，需要探索试点，完善相关立法。一是建立检察机关发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度和行政机关纠正违法行为的反馈机制。二是为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济途径。再次，监督力度加强。近年来，检察机关开展的民事行政诉讼检察监督活动，维护了司法公正，得到人民群众和学界的肯定，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法增强检察机关的监督手段、方式、措施，让民众在每一起案件中感受到司法的公平正义的目标要求的同时又对检察监督提出新的期望，检察机关要回应民众对司法公正的期待，就必须提高民事行政诉讼监督的质量和效果，使法律得到正确实施。
(三)内部监督局。加强内部监督是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、保证检察事业科学发展的必然要求。加强法律监督是检察机关的立身之本，加强内部监督是检察机关的发展之基。设立内部监督局，体现监督者更要接受监督的权力观。首先，是回应社会关切的需要。正人必先正己，监督别人首先得监督好自己，检察机关可考虑设立内部监督局，增强司法公信力。其次，是整合内部监督资源的需要。检察机关的控告申诉部门、案件管理部门、研究室、办公室、纪检监察部门承担着内部监督制约职能，但各司其职的监督使得信息、数据、资源不能有效共享和对接，部门制约职能碎片化，加上层层审批的行政管理模式，弱化监督机制功能。 再次，是优化检察职能的需要。案件管理部门和控告申诉部门本质都有反向检视的纠错功能，只不过案件管理部门纠错是进行式，而控告申诉纠错是完成式，同时两个部门都是检察机关对外接待窗口和平台，承担着通过检察服务大厅和门户网站等互联网平台实现检务公开的职责，部门的合并，可进一步优化职能。
内设机构改革是检察机关改革过程中的核心工作之一，基层检察院应结合自身实际情况和中央关于内设机构的改革政策，深入推进内设机构设
